Điều 25 DSU: Cách hiệu quả để ngăn chặn khủng hoảng WTO?

Điều 25 DSU: Cách hiệu quả để ngăn chặn khủng hoảng WTO?

Hệ thống Giải quyết Tranh chấp của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) có nguy cơ không hoạt động vào cuối năm 2019 do Hoa Kỳ tiếp tục không tham gia việc bổ nhiệm thành viên Cơ quan Phúc thẩm, vì những quan ngại liên quan đến tính độc lập và hoạt động của cơ quan này. Bất chấp thỏa thuận chung giữa các thành viên WTO về sự cần thiết phải cải tổ WTO và tìm ra giải pháp cho cuộc khủng hoảng của Cơ quan Phúc thẩm, sự đồng thuận về một giải pháp cho tương lai vẫn chưa đạt được. Cơ quan Phúc thẩm sẽ không thể hoạt động vào giữa tháng 12 nếu không có nghị quyết chung của các thành viên WTO. Cơ hội đạt được sự đồng thuận về một giải pháp là rất mỏng, điều này đã khiến một số thành viên WTO, đặc biệt là Liên minh châu Âu, tìm hiểu các phương án giải quyết tranh chấp thay thế. Một lựa chọn đã thu hút được sự chú ý là sử dụng trọng tài để giải quyết xung đột thương mại – một cơ chế được phép áp dụng theo Điều 25 của Hiệp định về quy tắc và thủ tục điều chỉnh việc giải quyết Tranh chấp của WTO (DSU).

Q1: Điều gì đằng sau cuộc khủng hoảng giải quyết tranh chấp hiện nay?

A1: Là một thành phần thiết yếu của hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO, Cơ quan Phúc thẩm có chức năng giải quyết các kháng cáo của các thành viên WTO. Cơ quan này bao gồm bảy thành viên, cơ quan hiện có ba thẩm phán cuối cùng, số lượng tối thiểu cần thiết để cơ quan xét xử và quyết định về kháng cáo. Hơn nữa, hai trong số các thành viên đó sẽ hết nhiệm kỳ vào ngày 10 tháng 12 năm 2019. Tại thời điểm đó, Cơ quan Phúc thẩm sẽ không có khả năng hoạt động trừ khi các thành viên Cơ quan phúc thẩm được bổ nhiệm mới. Cuộc khủng hoảng xuất phát từ việc Hoa Kỳ liên tục phủ quyết việc khởi động quy trình đề cử và bổ nhiệm các thành viên Cơ quan Phúc thẩm trước nhiều chỉ trích mà nhiều cơ quan chính quyền Hoa Kỳ đã áp dụng tại Cơ quan Phúc thẩm.

Trong một thời gian dài chỉ trích hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO có từ trước chính quyền Trump, Hoa Kỳ đã tuyên bố rằng Cơ quan Phúc thẩm đã vượt quá nhiệm vụ của mình trong DSU. Hoa Kỳ tuyên bố rằng Cơ quan Phúc thẩm trong các phán quyết của mình đã đảo ngược các kết luận trong các báo cáo của ban hội thẩm và tạo ra các nghĩa vụ mới hoặc giải thích lại các nghĩa vụ hiện có trong một vấn đề chưa được các thành viên WTO đồng ý trước đó. Những người chỉ trích Cơ quan Phúc thẩm cho rằng những thực tiễn đó đã khiến các biện pháp phòng vệ thương mại của Hoa Kỳ kém hiệu quả hơn trong việc giải quyết các khoản trợ cấp và bán phá giá không công bằng. Ngoài ra, Hoa Kỳ đã chỉ trích việc cơ quan này thường xuyên không đưa ra các báo cáo trong thời hạn 90 ngày cho các thành viên WTO theo DSU. Gần đây, chính quyền Trump đã đưa ra vấn đề với Cơ quan Phúc thẩm cho phép các thành viên của mình hoàn thành việc giải quyết các vụ việc ngay cả khi hết nhiệm kỳ mà không cần sự cho phép trước của các thành viên WTO. Bất chấp những lời chỉ trích đối với hệ thống giải quyết tranh chấp, Hoa Kỳ đã sử dụng thành công hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO như một công cụ để loại bỏ các biện pháp bóp méo thương mại ở nước ngoài kể từ khi thành lập vào năm 1995. Hoa Kỳ là nước tham gia nhiều tranh chấp nhất tại WTO và nhận được các phán quyết có lợi cho đa số các khiếu kiện.

Trong nỗ lực giải quyết bế tắc đối về vấn đề Cơ quan Phúc thẩm và các vấn đề khác tại WTO, một số thành viên WTO, dẫn đầu là Liên minh châu Âu, đã đưa ra các đề xuất cải tổ tổ chức này. Một đề xuất từ ​​Liên minh châu Âu và 11 thành viên WTO khác, trong đó bao gồm Trung Quốc, Ấn Độ và Canada, yêu cầu Cơ quan phúc thẩm tham khảo ý kiến ​​của các bên liên quan nếu dự kiến ​​vượt quá thời hạn 90 ngày, để hạn chế lý do “cần thiết để giải quyết tranh chấp” (“necessary for the resolution of the dispute”) và các thành viên Cơ quan Phúc thẩm chỉ có một nhiệm kỳ dài hơn so với hai nhiệm kỳ bốn năm hiện tại. Tuy nhiên, trong khi Hoa Kỳ là người ủng hộ mạnh mẽ cho cải cách WTO, thì họ lại không đồng ý với Liên minh châu Âu về những cải cách này. Đại sứ Hoa Kỳ tại WTO Dennis Shea đã từ chối đề xuất mới nhất của Liên minh châu Âu, cho rằng đề xuất này không giải quyết hiệu quả các mối quan ngại do Hoa Kỳ nêu ra và trong một số trường hợp làm trầm trọng thêm các vấn đề xuất phát từ sự độc lập của Cơ quan Phúc thẩm.

Theo quy định của WTO, Cơ quan Giải quyết Tranh chấp (DSB), cơ quan đại diện cho toàn bộ thành viên WTO, không thể chính thức thông qua báo cáo của ban hội thẩm trước khi giải quyết kháng cáo. Theo đó, một khi Cơ quan Phúc thẩm không còn đủ số lượng, bất kỳ thành viên nào cũng có thể chặn việc thực thi báo cáo của ban hội thẩm chỉ bằng cách nộp đơn kháng cáo. Với quy trình kháng cáo chính thức của WTO và khả năng ban hành các phán quyết ràng buộc của WTO bị tê liệt, các quốc gia có thể từ bỏ hệ thống đa phương cùng nhau và sử dụng các biện pháp trả đũa đơn phương để giải quyết tranh chấp thương mại.

Câu hỏi 2: Điều 25 là gì và nó có thể được sử dụng như thế nào để giải quyết xung đột?

A2: Do cuộc khủng hoảng đang bùng phát và không có khả năng đạt được sự đồng thuận cần thiết để thay đổi các quy tắc giải quyết tranh chấp, một số thành viên đã bắt đầu nghiên cứu các cơ chế thay thế để giải quyết tranh chấp thương mại trong khuôn khổ đa phương. Một phương án đang được thảo luận là giải quyết tranh chấp thông qua trọng tài như được nêu trong Điều 25 của DSU. Điều 25 cho phép “phân xử nhanh chóng trong WTO như một phương thức giải quyết tranh chấp thay thế [. . .] của một số tranh chấp liên quan đến các vấn đề được xác định rõ ràng bởi cả hai bên [. . .] khi họ có thoả thuận về các thủ tục phải tuân theo. ” Ngôn ngữ mơ hồ của Điều 25 ngụ ý rằng các thành viên có một phạm vi rộng trong việc xác định khía cạnh nào, vấn đề nào của tranh chấp mà họ muốn giải quyết bằng trọng tài và các quy tắc chính xác mà quy trình đó phải tuân theo.

Các học giả và một cựu chủ tịch Cơ quan Phúc thẩm đã gợi ý rằng Điều 25 có thể quy định một cấu trúc giải quyết tranh chấp song song trong khuôn khổ WTO. Các thành viên có thể thỏa thuận về việc sử dụng trọng tài cho toàn bộ quá trình giải quyết tranh chấp hay chỉ trong giai đoạn kháng nghị, do đó sẽ vượt qua Cơ quan phúc thẩm hoặc khi thiếu vắng cơ quan đó. Về mặt lý thuyết, các thành viên tranh chấp có thể đồng ý thiết lập các thủ tục trọng tài giống với các thủ tục hướng dẫn Cơ quan Phúc thẩm hiện hành. Không giống như trong việc lựa chọn các thành viên cho Cơ quan Phúc thẩm, các bên bên ngoài tranh chấp sẽ không có ảnh hưởng đến quá trình trọng tài trừ khi được các thành viên liên quan cho phép. Các bên tranh chấp sẽ có thể lựa chọn nhân sự để xét xử kháng cáo thông qua trọng tài Điều 25, điều này sẽ ngăn Hoa Kỳ đơn phương làm tê liệt quy trình kháng cáo.

Những người chỉ trích cách tiếp cận trọng tài đặc biệt đã chỉ ra rằng các thành viên sẽ không có động cơ để ràng buộc mình với trọng tài nếu họ mong đợi một kết quả bất lợi. Do đó, Điều 25 như một giải pháp thay thế cho hệ thống giải quyết tranh chấp hiện tại sẽ có cơ hội thành công cao hơn nếu các thành viên ký một thỏa thuận trọng tài chung nhiều bên, xác định phạm vi và thủ tục của quá trình trọng tài và ràng buộc các bên ký kết trong tranh chấp tham gia vào thỏa thuận trọng tài thay thế theo Điều 25 trong quy trình giải quyết tranh chấp.

Q3: Ý nghĩa của việc giải quyết tranh chấp thông qua trọng tài Điều 25 là gì?

A3: Việc viện đến Điều 25 trọng tài và phá vỡ sự phong tỏa của Hoa Kỳ đối với Cơ quan Phúc thẩm, mặc dù có thể về mặt lý thuyết, nhưng là một giải pháp tạm thời cho cuộc khủng hoảng tổng thể tại WTO. Nếu Hoa Kỳ từ chối tham gia vào hệ thống trọng tài mới, dự kiến sẽ xảy ra nếu quy trình trọng tài chỉ phản ánh chức năng của Cơ quan Phúc thẩm hiện tại, các xung đột thương mại liên quan đến nền kinh tế lớn nhất thế giới sẽ không được giải quyết. Một cơ chế thực thi của WTO không bao gồm Hoa Kỳ sẽ có hiệu lực hạn chế. Ngoài ra, Hoa Kỳ có thể đồng ý ràng buộc mình với trọng tài nhưng không tuân theo các điều khoản mà các thành viên khác đã đồng ý trước đó, do đó sử dụng sức mạnh kinh tế của mình để buộc các quốc gia khác phải tuân theo một bộ quy tắc do Hoa Kỳ thiết kế.

Cho dù Hoa Kỳ có quyết định tuân theo hệ thống giải quyết tranh chấp dựa trên trọng tài hay không, thì sự sai lệch so với các thủ tục hiện hành của WTO có khả năng gây ra sự không chắc chắn về cách thức giải quyết tranh chấp thương mại trong tương lai. Trọng tài đặc biệt sẽ cho phép các quốc gia từ chối tham gia vào quá trình này, gây ra sự bất ổn kinh tế toàn cầu bằng cách khiến cộng đồng quốc tế không có hệ thống tự động để hòa giải các tranh chấp thương mại. Để thiết lập một thỏa thuận trọng tài chung — cách tiếp cận có vẻ khả thi nhất theo Điều 25 — các thành viên WTO sẽ phải đồng ý về quy tắc nào mà quy trình trọng tài phải tuân theo, thành lập một tổ chức trọng tài mới và tự ràng buộc mình với quy trình trọng tài khi tranh chấp phát sinh. Không rõ liệu một thỏa thuận trọng tài chung nhiều bên có yêu cầu sự chấp thuận của tất cả các thành viên WTO để hoạt động hay không. Nếu đưa vào Hiệp định Marrakesh, cần phải có sự đồng thuận từ các thành viên WTO. Tuy nhiên, nếu các bên đàm phán bên ngoài WTO, thì có thể sẽ không cần đến sự đồng thuận.

Người dịch: Tào Thị Huệ

Lược dịch từ: Center for Strategic and International Studies, Article 25: An Effective Way to Avert the WTO Crisis? January 24, 2019, https://www.csis.org/analysis/article-25-effective-way-avert-wto-crisis (truy cập ngày 10/10/2021)