WTO VÀ TÔ MÌ SHAGHETTI CỦA CÁC HIỆP ĐỊNH THƯƠNG MẠI TỰ DO – BỐN ĐỀ XUẤT CHO TƯƠNG LAI

WTO VÀ TÔ MÌ SHAGHETTI CỦA CÁC HIỆP ĐỊNH THƯƠNG MẠI TỰ DO – BỐN ĐỀ XUẤT CHO TƯƠNG LAI

WTO là một khuôn khổ thương mại đa phương, với hơn 160 quốc gia tham gia vào các cuộc đàm phán để cắt giảm thuế quan và các rào cản thương mại khác với nhau. Một số hiệp định bao gồm các quy tắc điều chỉnh thương mại quốc tế trong WTO. Không có hiệp định nào trong các hiệp định của WTO, hoặc hiệp định tiền thân của nó, Hiệp định chung về thuế quan và thương mại (GATT), ngăn cản các quốc gia tham gia các hiệp định thương mại nhỏ hơn ngoài WTO. Các thỏa thuận này có nhiều hình thức: chúng có thể là các hiệp định thương mại tự do (FTA), các hiệp định thương mại ưu đãi (PTA) hoặc các hiệp định thương mại khu vực (RTA). Về cơ bản, các loại hiệp định khác nhau này tạo ra các khu vực thương mại thu nhỏ liên kết các quốc gia. Có ý kiến cho rằng, bản đồ các hiệp định thương mại trên thế giới thể hiện rất nhiều mối quan hệ thương mại đan xen nhau sẽ giống như một tô mì Ý.

Tại sao lại có “tô mì Spaghetti”

Cơ sở pháp lý để ký kết các hiệp định thương mại khu vực là Điều XXIV của GATT, Điều V của Hiệp định chung về thương mại Dịch vụ (GATS) và Điều khoản cho phép (Enabling Clause). Khung pháp lý này ngụ ý rằng các FTA, RTA và PTA không chỉ được phép trong WTO mà tổ chức này nhận thấy sự cần thiết phải hội nhập kinh tế hơn nữa giữa và giữa một số quốc gia thành viên. Ví dụ, các bên tham gia FTA có thể giảm thuế quan của mình xuống dưới đường cơ sở của WTO mà không cần mở rộng các đặc quyền này cho tất cả các quốc gia thành viên WTO khác, vốn được WTO gọi là nghĩa vụ đối xử tối huệ quốc (MFN). Các FTA và PTA không phải là quy tắc trong WTO, mà là ngoại lệ. Nếu các quốc gia thành viên WTO chỉ sử dụng các FTA, thì WTO, diễn đàn có mục đích chính là xóa bỏ thuế quan và đa phương hóa các nghĩa vụ, có thể trở nên thừa.

Các nước thành viên WTO lưu ý rằng, các FTA và RTA không thể thay thế cho chủ nghĩa đa phương và WTO, và điều quan trọng là phải giải quyết sự phổ biến của RTA. Hơn nữa, các quốc gia bày tỏ sự cần thiết phải có một mối quan hệ lâu dài và chặt chẽ hơn giữa tính minh bạch và sự phổ biến của các FTA và RTA. Tính minh bạch ngày càng đóng vai trò quan trọng trong việc quản lý tô mì spaghetti.
Bất chấp những cải cách minh bạch, các nước đang phát triển vẫn chủ yếu nằm ngoài tô mì spaghetti, vốn bị chi phối bởi các quốc gia thương mại lớn. Điều này tạo ra các kết quả thương mại không đối xứng trên thực tế: FTA có thể không được phép theo WTO, nhưng không có các cuộc đàm phán đa phương có ý nghĩa và với số lượng ngày càng tăng các hiệp định loại trừ các nước yếu hơn, các FTA đang trở thành công cụ loại trừ đối với các nước đang phát triển và kém phát triển nhất. Ngoài ra, WTO dường như đang trên con đường dẫn đến dư thừa, ít nhất là trong điều kiện đàm phán các nhượng bộ thương mại hơn nữa, khi phần lớn các thỏa thuận này được đàm phán ở các diễn đàn khác nhỏ hơn.

Lối thoát khỏi tô mì Spaghetti và đề xuất thay đổi

WTO đang phải vật lộn để duy trì sự phù hợp khi đối mặt với sự gia tăng của các hiệp định thương mại, quy mô nhỏ và lớn. Cho đến nay, tất cả các phản ứng của thể chế đều không đầy đủ. Ngoài ra còn có phản ứng dữ dội của xã hội dân sự đối với tất cả các FTA đã ký trên thế giới. Bốn đề xuất sau đây có thể giúp WTO tiếp tục vị trí của mình với tư cách là diễn đàn đàm phán thương mại chính.
Thứ nhất, WTO không thể đứng ngoài cuộc khi các PTA và RTA ngày càng gia tăng. Siêu hiệp định (Mega-regionals trade agreement) và các hiệp định thương mại khác đang thay đổi cơ bản cục diện hệ thống thương mại thế giới, theo một số cách.Họ không chỉ tạo ra các cơ chế thương mại chuyên biệt, họ còn thiết lập các khuôn khổ pháp lý ít hơn về thương mại tự do và nhiều hơn về tiêu chuẩn. Chúng bao gồm đầu tư, dịch vụ, sở hữu trí tuệ và các điều khoản khác trong các lĩnh vực mà WTO cũng đã cố gắng mở rộng. Ngay cả khi GATT, có từ năm 1947, là một hiệp định mạnh mẽ sẽ vẫn phù hợp, thì GATS, Hiệp định về các khía cạnh liên quan đến thương mại của quyền sở hữu trí tuệ, Hiệp định về các biện pháp đầu tư liên quan đến thương mại và các hiệp định khác, không phải tất cả đều có lịch sử thể chế tương tự. Ví dụ, đầu tư là một trong những lĩnh vực thách thức đối với WTO. Với việc các FTA và PTA mới tiếp quản lĩnh vực đầu tư, các bên đã giảm ý chí thúc đẩy đàm phán tại WTO nhằm kết nối thương mại và đầu tư, vào thời điểm luật đầu tư quốc tế cũng đang phải đối mặt với áp lực cải cách ngày càng tăng. Để duy trì sự phù hợp, WTO cần phải khẳng định mình là một “bên thứ ba” tích cực, giám sát một cách có hệ thống các tô mì spaghetti. Quyết định năm 2015 (The 2015 decision) về việc thực hiện vĩnh viễn hai Cơ chế minh bạch Doha (Doha Transparency Mechanisms) là một bước đầu tiên tốt. Các cơ chế giám sát mạnh mẽ góp phần thông báo cho các bên tham gia FTA về tiến độ và tình trạng của các hiệp định này. Quan trọng hơn, một cơ chế minh bạch mạnh mẽ trong WTO sẽ báo hiệu cho tất cả các nước thành viên WTO rằng tổ chức này đang tuân thủ chặt chẽ các FTA, RTA và PTA.

Thứ hai, WTO cần thực hiện các bước bổ sung để thúc đẩy tính minh bạch. Các hiệp định, nhiều quy định tồn tại tạo ra nghĩa vụ cho tất cả các quốc gia thành viên WTO phải minh bạch về luật thương mại và các thông lệ hành chính có thể ảnh hưởng đến thương mại quốc tế. Điều này là hữu ích cho các công ty và cá nhân trong các hoạt động thương mại hàng ngày của họ. Đảm bảo giám sát FTA, cùng với các quy trình thương mại minh bạch và đáng tin cậy trong khu vực tài phán của các thành viên WTO, sẽ giảm thiểu tác động loại trừ của các FTA đối với các quốc gia bị loại trừ đó cũng như công dân và tập đoàn của họ. Theo nghĩa đó, “tính minh bạch” (transparencies) – ở cấp độ WTO với các cơ chế minh bạch và trên cơ sở tại các quốc gia thành viên – là bổ sung cho nhau. Các nước đang phát triển và kém phát triển nhất có thể tham gia giám sát FTA trong WTO. Họ có thể tận dụng bí quyết có được và đàm phán các RTA tốt hơn cho mình. Mở cửa các khu vực pháp lý của họ trở nên minh bạch hơn sẽ thu hút thương mại và đầu tư tốt hơn và ngược lại, các nhà giao dịch của họ sẽ tiếp cận thị trường tốt hơn nếu các khu vực pháp lý khác minh bạch hơn. Chỉ khi chủ nghĩa khu vực đi đôi với hai hình thức minh bạch này thì nó mới có thể thực sự giúp ích cho các nước đang phát triển và kém phát triển nhất. Do đó, WTO nên liên kết rõ ràng các khía cạnh khác nhau của tính minh bạch như là một phần của hoạt động truyền thông chiến lược của tổ chức.

Thứ ba, cho đến khi tất cả các hiệp định còn hiệu lực được đánh giá, cần có một lệnh tạm hoãn ký kết thêm bất kỳ hiệp định nào. Việc giám sát các FTA, PTA và RTA là một quá trình tốn nhiều thời gian và nguồn lực. Xét đến số lượng lớn các hiệp định như vậy và khả năng chúng sẽ tiếp tục mở rộng sang nhiều lĩnh vực, năng lực thể chế hạn chế của WTO sẽ không thể theo kịp. Đề xuất thứ ba có thể khó khăn hơn vì nó phải được khởi xướng bởi các quốc gia thành viên WTO và hiện tại vẫn chưa có sự đồng thuận để ngăn chặn làn sóng ký kết khu vực và các hiệp định khác.

Cuối cùng, có thể có hậu quả pháp lý nếu không tuân thủ thông báo thích hợp về một FTA hoặc không hợp tác trong quá trình giám sát. Ví dụ, cơ quan tư pháp của WTO, các Ban và Cơ quan Phúc thẩm, đôi khi được yêu cầu giải quyết các tranh chấp giữa các bên có cả các thông số của WTO và các thông số thương mại khu vực. Đó là trường hợp trong một tranh chấp gần đây giữa Peru và Guatemala về thuế nông nghiệp của Peru. Các luật liên quan là GATT và một FTA giữa Peru và Guatemala. Theo giả thuyết, các thành viên WTO có thể quyết định một quy tắc mới nói rằng các thành viên không thể rút quyền từ một hoặc viện dẫn thỏa thuận đó trong quá trình giải quyết tranh chấp, trừ khi thỏa thuận đã được thông báo và xem xét thích hợp. Một lần nữa, sự đồng thuận đối với một quy tắc như thế này sẽ khó thiết lập trong môi trường chính trị thương mại quốc tế hiện nay.

Cho đến nay, Cơ quan Giải quyết Tranh chấp vẫn chưa tích cực tham gia vào việc kiểm tra bất kỳ FTA nào về tính tương thích của chúng với luật của WTO. Thật vậy, ngay cả trong trường hợp giữa Peru và Guatemala, Ban Hội thẩm và Cơ quan Phúc thẩm đã không xem xét hoặc đưa ra phán quyết về sự tương thích về quyền và nghĩa vụ giữa hai hệ thống, vì một trong hai bên tham gia FTA chưa phê chuẩn và do đó , nó không có hiệu lực. Xét đến những khó khăn trong việc đạt được sự đồng thuận chính trị đối với việc xem xét chính thức và sâu rộng các FTA và RTA, Cơ quan Giải quyết Tranh chấp, với các án lệ phong phú, có thể trở thành người đi trước bằng cách thực hiện nhiệm vụ kiểm tra sự cân bằng giữa chủ nghĩa khu vực và chủ nghĩa đa phương trong một trường hợp cụ thể trong tương lai.

Phần kết luận
WTO vẫn được coi là cơ chế thương mại quốc tế chính. Tuy nhiên, trong hai thập kỷ kể từ khi Vòng đàm phán Uruguay tạo ra rất nhiều hiệp định thương mại và thay đổi cơ bản cục diện thương mại quốc tế, WTO đã không thể tạo ra một hiệp định quan trọng để kỷ niệm.
Điều này không có nghĩa là WTO không phù hợp: GATT đã thiết lập một nền tảng đa phương đã thành công trong 70 năm. Bát mì spaghetti đã trở thành một trong những thách thức quan trọng nhất – nếu không muốn nói là quan trọng nhất – đối với sự liên quan của WTO và WTO không còn có thể tiếp tục bỏ qua thực tế này và đáp ứng bằng các cơ chế thoải mái và thiếu vốn không tạo ra kết quả ràng buộc.
Các thành viên WTO cần nghiêm túc xem xét việc chính thức áp dụng một cách tiếp cận quyết đoán hơn cho phép các FTA, RTA và PTA tiếp tục tồn tại, mặc dù không làm phương hại đến các quyền và nghĩa vụ đa phương, đặc biệt là đối với các nước đang phát triển và kém phát triển nhất. Hiện tại, có thể không có nhiều sự đồng thuận theo hướng đó. Nhiệm vụ đối với những người vẫn còn niềm tin vào chủ nghĩa đa phương là thúc đẩy sự thay đổi mà ít nhất cho phép các quốc gia thương mại yếu hơn có thể hiểu được, và do đó được trao quyền để đạt được thứ gì đó từ bát mỳ spaghetti rất lớn.

 

Người dịch: Tào Thị Huệ

Lược dịch từ: Maria Panezi, THE WTO AND THE SPAGHETTI BOWL OF FREE TRADE AGREEMENTS FOUR PROPOSALS FOR MOVING FORWARD, CIGI, Policy brief, No. 87, September 2016, https://www.cigionline.org/sites/default/files/pb_no.87.pdf, truy cập ngày 5/7/2021