Khuyến nghị giải thích trường hợp ngoại lệ trong điểm e Điều XX của GATT từ thực tiễn giải quyết tranh chấp tại WTO

Khuyến nghị giải thích trường hợp ngoại lệ trong điểm e Điều XX của GATT từ thực tiễn giải quyết tranh chấp tại WTO

Tác giả: Tào Thị Huệ

Ngày hoàn thành bài viết: 09/7/2022

Bài viết được truyền cảm hứng từ môn học Luật thương mại quốc tế của Khoa Pháp luật thương mại quốc tế, Trường Đại học Luật Hà Nội

Điểm e Điều XX của GATT cho phép áp dụng các biện pháp không phù hợp với GATT “liên quan đến sản phẩm của lao động tù nhân”. Đây là ngoại lệ chưa được viện dẫn trong giải quyết tranh chấp tại WTO trong vụ tranh chấp nào. Có thể nói quy định này thể hiện mối quan hệ nhất định giữa thương mại quốc tế với lao động trong GATT. Nhưng nội dung chính vẫn là điểm e Điều XX là cơ sở pháp lý cho phép thành viên WTO được áp dụng các biện pháp không phù hợp với nguyên tắc đối xử tối huệ quốc (Điều I), đối xử quốc gia (Điều III), cấm áp dụng biện pháp hạn chế số lượng (Điều XI),… của GATT đối với sản phẩm của lao động tù nhân. Hai thuật ngữ trọng tâm cần giải thích trong điểm e gồm “liên quan đến” và “lao động tù nhân”.

Trong Báo cáo toàn cầu năm 2001 về Tuyên bố ILO về các nguyên tắc và quyền cơ bản tại nơi làm việc, ILO đã lưu ý rằng: Một số quốc gia đang ngày càng phải dùng đến lao động tù nhân được tư nhân hóa theo các thỏa thuận khác nhau … Hoạt động này đang được gia tăng, với các sản phẩm của laođộng tù nhân hiện đang được bán trên thị trường quốc tế[1].

Các nước nhập khẩu vận dụng điểm e Điều XX để bảo vệ hàng hoá trong nước khỏi tác động của cạnh tranh không lành mạnh. Sản phẩm do lao động tù nhân sản xuất có lợi thế là giá rẻ, bởi nhận được hỗ trợ về thuế từ chính sách quốc gia, tiền lương trả cho lao động tù nhân thấp, sẽ tạo ra sự cạnh tranh không lành mạnh trên thị trường nhập khẩu. Do đó, mối quan tâm hàng đầu của điểm e Điều XX là tránh các nước xuất khẩu bán các sản phẩm lao động giá rẻ ở nước nhập khẩu, để bảo vệ trật tự thị trường kinh tế bình thường của họ. Hầu như, tất cả các quốc gia thành viên chỉ đơn giản là có ý định tự bảo vệ mình trước cuộc cạnh tranh không lành mạnh, do kết quả của lao động chi phí thấp của lao động tù nhân[2].Với điểm e Điều XX, nước nhập khẩu được phép áp dụng biện pháp không phù hợp với GATT đối với sản phẩm mà quy trình (process) sản xuất ra sản phẩm (product) là của lao động tù nhân. Kể cả khi sản phẩm của lao động tù nhân có tương tự như sản phẩm của lao động thông thường. Điều này cũng tương tự điểm g Điều XX của GATT, khi Cơ quan phúc thẩm áp dụng quy định này trong vụ Hoa Kỳ – Tôm (DS 58). Thực chất, tôm được đánh bắt bằng thiết bị bảo vệ rùa biển với tôm được đánh bắt bằng lưới làm tăng tỷ lệ rùa biển bị chết là sản phẩm tương tự. Nhưng biện pháp của Hoa Kỳ nhằm vào quy trình (process) đánh bắt, họ cấm nhập khẩu tôm của các quốc gia thu hoạch tôm không được chứng nhận là bảo vệ rùa biển theo Mục 609 của Luật Công cộng Hoa Kỳ 101-162 (Section 609 of U.S. Public Law 101-162). Và biện pháp của Hoa Kỳ được kết luận là “liên quan tới bảo tồn nguồn tài nguyên thiên nhiên có thể bị cạn kiệt”.

         Thuật ngữ “liên quan tới” (related to) xuất hiện tại điểm g và điểm e Điều XX sẽ có cùng cách giải thích. Tương tự thuật ngữ “cần thiết” cũng được giải thích giống nhau trong điểm a, điểm b, điểm d Điều XX. Giải thích thuật ngữ “liên quan tới” (related to) trong điểm g Điều XX của GATT đã được đưa ra từ báo cáo của Ban hội thẩm GATT trong vụ Canada – Cá trích và cá hồi (L/6268-35 S/98)[3] và được Ban hội thẩm và Cơ quan phúc thẩm WTO viện dẫn và áp dụng theo trong vụ Hoa Kỳ – Xăng (DS 2), Hoa Kỳ – Tôm (DS 58). “Liên quan đến” (related to) có nghĩa là “chủ yếu nhằm vào” (primarily aimed at). Yếu tố “chủ yếu nhằm vào” được kiểm tra bằng cách xem xét mối quan hệ giữa cấu trúc chung và thiết kế của biện pháp được bị kiện với mục tiêu chính sách mà nó hướng tới có phải là sản phẩm của lao động tù nhân hay không.

         Thuật ngữ “Lao động tù nhân” (prison labour) không được giải thích trong GATT. Tương tự như cụm từ “tài nguyên thiên nhiên có thể bị cạn kiệt” tại điểm g Điều XX là thuật ngữ được đưa vào GATT từ 50 năm trước. Cơ quan phúc thẩm vụ Hoa Kỳ – Tôm (DS 58) cho rằng, “tài nguyên thiên nhiên” theo điểm g Điều XX không có nội dung “tĩnh” (static), mà cần được hiểu theo nghĩa “phát triển” (by definition, evolutionary)[4]. Thuật ngữ “Lao động tù nhân” (prison labour) cũng cần được giải thích trong mối quan tâm hiện tại của cộng đồng các quốc gia về tiêu chuẩn lao động.

Các tiêu chuẩn lao động được phát triển trong Công ước của Tổ chức Lao động thế giới (International Labour Organization – ILO). Việc sử dụng lao động tù nhân (Prison Labour) được đề cập trong Công ước số 29 về Lao động cưỡng bức (Công ước số 29) năm 1930 và Công ước số 105 về Xoá bỏ lao động cưỡng bức năm 1957 (Công ước số 105) của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO).

Công ước số 29 đã đưa ra định nghĩa về lao động cưỡng bức (Forced Labour) tại khoản 1 Điều 2 Công ước số 29: “Tất cả các công việc hay dịch vụ mà một người thực hiện dưới sự đe dọa phải chịu một hình phạt và vì hình phạt này người đó không tự nguyện làm việc”.

         Tù nhân dễ dàng trở thành đối tượng của lao động cưỡng bức. Tại Hoa Kỳ quốc gia có số lượng tù nhân lớn nhất thế giới, các nhà đầu tư vào các ngành công nghiệp nhà tù được ví như kiếm được mỏ vàng. Trong con mắt của các công ty, lao động tù nhân là một chiến lược xuất sắc trong nhiệm vụ vĩnh cửu là tối đa hóa lợi nhuận. Bởi các ông chủ không phải lo lắng về đình công, thanh toán bảo hiểm thất nghiệp hoặc thời gian nghỉ và nếu phạm nhân từ chối làm việc, họ sẽ bị biệt giam. Lao động trong suốt quá trình chấp hành án tù phải là nghĩa vụ bắt buộc chứ không thể chỉ là một biện pháp giáo dục như một số nước đã và đang áp dụng (trong đó có cả Việt Nam)[5]. Với sản phẩm của lao động tù nhân là lao động cưỡng bức như trên, thành viên WTO có thể áp dụng các biện pháp hạn chế thương mại theo ngoại lệ tại điểm e Điều XX của GATT.

Các Công ước về Lao động Cưỡng bức của ILO (Công ước số 29 và 105) không cấm việc sử dụng lao động tù nhân (prison labour), nhưng các Công ước này đưa ra những hạn chế rõ ràng đối với việc sử dụng lao động này. Lao động tù nhân chỉ có thể được áp dụng đối với một tội phạm bị kết án trước tòa án pháp luật. Những người bị giam giữ đang chờ xét xử không thể bị buộc làm việc, cũng như những người đã bị bỏ tù do quyết định phi tư pháp. Công việc mà tù nhân thực hiện phải được thực hiện dưới sự giám sát của cơ quan công quyền, và tù nhân không thể bị ép buộc làm việc cho các doanh nghiệp tư nhân trong hoặc ngoài nhà tù. Theo điểm c khoản 2 Điều 2 Công ước số 29, công việc hoặc dịch vụ do một người thực hiện do hậu quả của việc bị kết án trước tòa và được thực hiện dưới sự giám sát của cơ quan công quyền, và người đó không bị chuyển nhượng hoặc bị đặt dưới quyền sử dụng của những tư nhân, công ty hoặc hiệp hội tư nhân thì không bị coi là lao động cưỡng bức. Các công ty tư nhân hoặc cá nhân có thể tuyển dụng tù nhân khi có các biện pháp bảo vệ để đảm bảo tính chất tự nguyện thực sự của công việc đó và tù nhân đã đồng ý chính thức.[6]. Một công ty tư nhân tuyển dụng lao động trong tù phải đảm bảo rằng, nếu một tù nhân từ chối công việc được đề nghị thì không bị đe dọa bởi bất kỳ hình phạt nào, chẳng hạn như mất các đặc quyền hoặc đánh giá không thuận lợi cho việc giảm án của họ[7].

Vậy có thể hiểu, lao động tù nhân (prison labour) lao động theo hai hình thức không được coi là lao động cưỡng bức gồm hai loại: (i) thứ nhất, lao động là hậu quả của việc bị kết án trước tòa án và được thực hiện dưới sự giám sát của cơ quan công quyền; (ii) thứ hai, tù nhân lao động tự nguyện thực sự cho các công ty tư nhân ở trong hoặc ngoài nhà tù và họ đồng ý chính thức (formal consent).

         “Lao động tù nhân” nào là phù hợp theo nghĩa của điểm e Điều XX?

Lao động tù nhân loại thứ nhất với chi phí thấp mang lại lợi thế về giá cho các sản phẩm của lao động tù nhân trên thị trường. Bởi vì: (i) thứ nhất, quy trình sản xuất được tổ chức và quản lý hoàn toàn bởi Cơ quan quản lý trại giam. Ban quản lý trại giam tổ chức lao động cho tù nhân nhằm mục đích cải tạo. Cơ quan quản lý trại giam phụ trách toàn bộ quá trình sản xuất của lao động tù nhân; (ii) thứ hai,vốn sản xuất được hỗ trợ hoàn toàn hoặc một phần bởi tài chính nhà nước. Trong một số trường hợp, giảm thuế hoặc chính sách ưu đãi sẽ được cung cấp cho sản xuất, lao động trong tù và sản phẩm, với mục đích cuối cùng là giảm nhẹ gánh nặng tài khóa của chính phủ; (iii) thứ ba, tiền lương trả cho laođộng tù nhân thường thấp hơn nhiều so với tiêu chuẩn thông thường[8].

Lao động tù nhân loại thứ hai là tù nhân lao động tự nguyện thực sự cho các công ty tư nhân ở trong hoặc ngoài nhà tù và đồng ý chính thức (formal consent) thì giữa tù nhân với các công ty tư nhân có quan hệ lao động tự do (free labour relationship) như các lao động không bị kết án tù. Công ty tư nhân sử dụng lao động tù nhân sẽ đảm bảo điều kiện làm việc tương tương tự lao động không bị kết án tù; họ được hưởng tiêu chuẩn về an toàn, sức khoẻ nghề nghiệp; được tiếp cận mức lương và phúc lợi an sinh xã hội tương tương lao động không bị kết án tù, cho phép trừ đi tiền ăn và tiền ở[9]. Lao động tù nhân loại thứ hai không tạo ra sự cạnh tranh không lành mạnh về hàng hoá giá rẻ.

Như vậy, lao động tù nhân loại thứ nhất mà lao động là hậu quả của việc bị kết án trước tòa án và được thực hiện dưới sự giám sát của cơ quan công quyền là phù hợp theo nghĩa của điểm e Điều XX.

Hiện tại, Việt Nam đã phê chuẩn hai Công ước số 29 về Lao động cưỡng bức và Công ước số 105 về Xoá bỏ lao động cưỡng bức năm 1957 của ILO. Việt Nam có nghĩa vụ tuân thủ việc xoá bỏ lao động cưỡng bức, trong đó bao gồm với lao động tù nhân. Theo Bộ luật Hình sự Việt Nam năm 2015 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Hình sự năm 2017 quy định một hệ thống hình phạt bao gồm bảy (07) hình phạt chính là: Cảnh cáo, phạt tiền, cải tạo không giam giữ, trục xuất, tù có thời hạn, tù chung thân, tử hình và bảy (07) hình phạt bổ sung: Cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định; cấm cư trú; quản chế; tước một số quyền công dân; tịch thu tài sản; phạt tiền, khi không áp dụng là hình phạt chính; trục xuất, khi không áp dụng là hình phạt chính. Không có hình phạt nào là lao động. Do đó, trong bản án của toà án sẽ không thể tuyên hình phạt lao động đối với người bị kết án. Theo đó, tại Việt Nam sẽ không có loại lao động tù nhân thứ nhất.

         Luật Thi hành án hình sự năm 2019 của Việt Nam quy định, trong quá trình thi hành án phạt tù, phạm nhân được hưởng các quyền công dân, quyền con người cơ bản, trong đó bao gồm quyền lao động, học nghề, thụ hưởng trên chính sản phẩm mình làm ra. Các công việc phạm nhân được phân công không mang tính khổ sai hay ép buộc. Tính đến năm 2018, Cục Cảnh sát quản lý trại giam, cơ sở giáo dục bắt buộc, trường giáo dưỡng có 23 khu sản xuất trực thuộc các trại giam và có 154 điểm lao động dạy nghề ngoài khu vực trại giam[10]. Tuy nhiên, khi Luật Thi hành án hình sự năm 2019 được thông qua chỉ có quy định về các khu lao động, dạy nghề do trại giam tự mình hoặc hợp tác với các tổ chức và các khu này phải thuộc phạm vi quản lý của trại giam thì được khuyến khích thực hiện (Điều 33). Đối với các khu sản xuất ngoài trại giam do chính các doanh ngiệp bỏ vốn đầu tư, trực tiếp tổ chức sản xuất và quản lý thì chưa có quy định. Việc xây dựng cơ chế pháp lý cho việc phạm nhân lao động ngoài trại giam vẫn đang là một vấn đề còn bỏ ngỏ trong pháp luật Việt Nam. Chính vì thế, tại Việt Nam cũng không có lao động tù nhân loại thứ hai.

         Như vậy, tại Việt Nam khuyến khích phạm nhân tự nguyện lao động trong trại giam phù hợp với độ tuổi, sức khỏe và đáp ứng yêu cầu quản lý, giáo dục, hòa nhập cộng đồng[11], chứ không có phạm nhân bị kết án, chịu hình phạt phải lao động. Trên thực tế, phạm nhân lao động tự nguyện trong trại giam được hưởng các tiêu chuẩn lao động theo quy định của pháp luật, các sản phẩm do phạm nhân sản xuất ra được đưa vào lưu thông trên thị trường. Tuy nhiên, sản phẩm này cũng có thể gặp khó khăn khi xuất khẩu ra nước ngoài.

Một số quốc gia như Canada, Hoa Kỳ cấm nhập khẩu các sản phẩm của lao động tù nhân. Mục 132 (1) của Biểu thuế hải quan (Customs Tariff) Canada quy định cấm nhập khẩu hàng hóa được sản xuất toàn bộ hoặc một phần bởi lao động tù nhân (prison labour). Các sản phẩm này có mã thuế hải quan là 9897.00.00 (Tariff item 9897.00.00). Cơ quan Dịch vụ Biên giới Canada (Canada Border Services Agency – CBSA) có trách nhiệm trong việc quản lý thực thi các quy định này của Biểu thuế hải quan. Hàng hóa này chỉ được nhập khẩu để sử dụng cho mục đích cá nhân và không phải để bán hoặc cho bất kỳ mục đích kinh doanh hoặc nghề nghiệp nào[12]. Mục 307 Luật Thuế quan năm 1930 (Section 307 of the Tariff Act of 1930) của Hoa Kỳ quy định cấm bất kỳ sản phẩm nào của lao động bị kết án (convict labor). Quy định này của Mục 307 nhằm bảo vệ các nhà sản xuất và công nhân trong nước, đồng thời đảm bảo rằng công dân Hoa Kỳ không tiếp cận với các sản phẩm được sản xuất bằng lao động cưỡng bức (forced labor) không ở Hoa Kỳ[13].

Về vấn đề này, tại Việt Nam, sản phẩm của lao động tù nhân/phạm nhân không có trong Danh mục hàng hoá cấm xuất khẩu, cấm nhập khẩu kèm theo Nghị định số 69/2018/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2018 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật quản lý ngoại thương. Do vậy, không thể hiểu sản phẩm của lao động tù nhân bị cấm xuất hoặc nhập khẩu vào Việt Nam.

[1] ILO, Stopping forced labour: global report under the follow-up to the ILO Declaration on fundamental principles and rights at work. Report of the Director-General, International Labor Conference, 89th Session, 2001, đoạn 189,
http://www.ilo.org/global/publications/ilo-bookstore/order-online/books/WCMS_PUBL_9221119483_EN/lang–en/index.htm

[2] Xixue Shang, Guido Van Limberghen, How Could Prison Products Come into the International Market? Analysis of the Consistency between WTO and ILO Rules, Journal of Arts & Humanities, Volume 06, Issue 03, 2017, p. 72, 73

[3] Vụ Canada – Measures Affecting Exports of Unprocessed Herring and Salmon, Mar. 22,1988, L/6268-35 S/98 có tên viết tắt là Canada –Herring and Salmon (L/6268-35 S/98), tạm dịch là Canada – Cá trích và cá hồi (L/6268-35 S/98). Xem: Báo cáo của Ban hội thẩm, Canada -Measures Affecting Exports of Unprocessed Herring and Salmon, Mar. 22,1988, L/6268-35 S/98, https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/gatt_e/87hersal.pdf, truy cập ngày 15/3/2022

[4] Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, Hoa Kỳ – Tôm (DS 58), đoạn 130

[5] Nguyễn Công Long, Lao động phạm nhân – nhìn từ góc độ lịch sử, hiện thực và so sánh, http://lapphap.vn/Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid=208169, truy cập ngày 15/5/2022

[6] International Labour Organization, Combating Forced Labour A Handbook for Employers & Business 2 Employers’ Frequently Asked Questions, 2015, p. 15, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_norm/—declaration/documents/instructionalmaterial/wcms_099624.pdf, truy cập ngày 15/5/2022

[7] ILO, Q&As on Business and Forced Labour, https://www.ilo.org/empent/areas/business-helpdesk/faqs/WCMS_DOC_ENT_HLP_FL_FAQ_EN/lang–en/index.htm#Q3, truy cập ngày 15/5/2022

[8] Xixue Shang, Guido Van Limberghen, How Could Prison Products Come into the International Market? Analysis of the Consistency between WTO and ILO Rules, Journal of Arts & Humanities, Volume 06, Issue 03, 2017, p. 74

[9] International Labour Organization, Combating Forced Labour A Handbook for Employers & Business 2 Employers’ Frequently Asked Questions, 2015, p. 16, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_norm/—declaration/documents/instructionalmaterial/wcms_099624.pdf, truy cập ngày 15/5/2022

[10] Bộ Công an, Phạm nhân lao động, sản xuất ngoài Trại giam: Giúp phạm nhân hoàn lương, tái hoà nhập cộng đồng, http://www.bocongan.gov.vn/tin-tuc-su-kien/pham-nhan-lao-dong-san-xuat-ngoai-trai-giam-giup-pham-nhan-hoan-luong-tai-hoa-nhap-cong-dong-d17-t25555.html, truy cập ngày 21/5/2022

[11] Trần Quỳnh, Việt Nam luôn tuân thủ đúng quy định đối với phạm nhân, http://dangcongsan.vn/phap-luat/viet-nam-luon-tuan-thu-dung-quy-dinh-doi-voi-pham-nhan-550308.html, truy cập ngày 13/3/2020

[12] Department of Justice (Canada), Prison Manufactured or Produced Goods Regulations, 1998, SOR/98-41, CUSTOMS TARIFF, https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/regulations/SOR-98-41/page-1.html#h-1023212, truy cập ngày 21/5/2022

[13] Congressional Research Service, Section 307 and U.S. Imports of Products of Forced Labor: Overview and Issues for Congress, p.3, https://sgp.fas.org/crs/misc/R46631.pdf, truy cập ngày 21/5/2022